《荣成市关于开展“深化零基预算改革”财政科学管理试点的实施方案》政策解读

为健全现代预算制度、提升财政资源配置效率，荣成市作为全省试点，出台“深化零基预算改革”实施方案，核心内容解读如下：

一、改革核心目标

打破传统预算“基数依赖”，构建“以零为起点、以项目为基础、以财力为上限、以分类保障为核心”的预算机制，分三阶段推进：2025年取得阶段性成效并形成可复制举措，2026年完成试点打造荣成特色模式，2027年巩固成效，实现预算管理水平居全省县区前列，同时推动机关持续过紧日子，强化财政对重大决策的保障能力。

二、本地细化试点

荣成市以《山东省人民政府关于推进财政科学管理的意见》（鲁政发〔2025〕8号）、《山东省人民政府办公厅关于印发  <山东省深化零基预算改革方案>的通知》（鲁政办字〔2025〕115号）为根本遵循，结合本地财政运行实际、部门履职特点，在适用范围、管理机制、操作细则等方面开展本地化创新，增强政策可操作性，具体从以下五方面推进：

（一）支出清单管理创新

省文件仅提出“分类保障”原则，未明确具体清单类型及内容。荣成市在此基础上，创新构建“五位一体”支出清单，涵盖行政履职保障类、民生与公共服务类、城乡建设与更新类、产业与经济发展类、应急储备及其他类，并详细列明每类清单的具体支出范围。例如，城乡建设与更新类涵盖智慧城市、乡村振兴等，让财政投入方向更清晰。

（二）事权与支出责任划分细化

省文件将事权分为独立事权、共同事权等大类，但未细化县级具体责任。荣成市结合自身实际，将县级事权细化为独立、上级委托、共同、引导性四类，明确每类事权的支出责任。比如，上级委托事权县级不承担支出责任，引导性事权需结合财政可承受能力确定保障标准，避免盲目执行上级政策导致过度保障。

（三）分级管理体系构建

省文件提出“项目分级管理”方向，未明确具体层级设置。荣成市据此建立“分支领域+政策任务+一级项目+二级项目”四级管理体系，规定一级项目数量原则上不超过6个，并要求整合目标相似的二级项目，有效解决项目交叉重复、责任不清的问题。

（四）过紧日子管控量化

省文件要求严控“三公”经费等，但未明确量化标准和负面清单范围。荣成市严格落实省文件要求，实行“三公”经费分类分档定额管理，制定涵盖“三公”经费、编外人员、论坛展会等的负面清单。其中，编外人员新增原则上不超过本单位编制数的10%，论坛展会确需开展的优先线上举办。

（五）预算评审机制完善

省文件提出“加强预算评审”，未明确评审流程和参与主体。荣成市按照省文件精神，建立“部门初审—财政复审—机构联审”三级评审流程，引入人大代表、审计、发改等部门参与重点项目集中审核，专业性强的项目委托第三方机构评审，大幅提升评审公信力。

三、四大重点任务

（一）重构财政资源分配格局。第一，取消支出基数。所有项目以零为起点编制，不参考往年规模，聚焦中央、省及本市重大战略，优先保障必要项目。第二，全生命周期管项目。预算支出均纳入项目库，按“人员类、运转类、其他运转类、特定目标类”分类，未入库项目不安排预算，且需结合中期规划分年度测算需求。第三，明确财政保障边界。优先保“三保”（保基本民生、保工资、保运转）、重大战略及风险防控，减少对市场有效领域的直接补助，通过“专项资金+政策+基金”撬动社会资本。第四，厘清事权与支出责任。将事权分“独立、上级委托、共同、引导性”四类，对应明确县级支出责任，避免盲目执行上级政策导致过度保障。第五，评估调整支出政策。对现有政策分类评估，低效、超财力政策及时取消或调整；新政策除特殊情况外，实施期限原则不超3年，本级政策实行“进一退一”优化存量。第六，建“五位一体”支出清单。除必保的“三保”和债务还本付息外，其他支出分为行政履职保障、民生与公共服务、城乡建设与更新、产业与经济发展、应急储备及其他五类，明确资金投向。第七，分级管理支出。按“分支领域+政策任务+一级项目+二级项目”分级，整合相似二级项目，优先支持高效项目。第八，强化财力约束。以收定支，先定年度支出总规模，再分五大类清单及分级项目设定限额，部门按轻重缓急在限额内安排预算。

（二）落实过紧日子要求。从制度、经费、活动、人员、资产、内控六方面严控支出：建立过紧日子“1+N”制度体系及负面清单；优化“三公”经费管理，实行全口径编报；压缩论坛、节庆等活动，优先线上举办；编外人员总量控制，原则“只减不增”；新增资产优先调剂，严禁无预算配置；聚焦预算、采购等关键环节强化内控，落实“三重一大”决策制度。

（三）统筹资金资产资源。第一，统筹收入预算。衔接“四本预算”，将国有资源收益、特许经营权收入等纳入管理，健全国有资本收益上缴机制。第二，统筹上级资金。优先用上级资金保障项目，规范统筹流程，上级资金能满足需求的，本级不再安排。第三，跨部门/单位统筹。重大任务由财政牵头统筹专项资金，整合相近领域资金；部门各类收入全纳入预算，非财政资金能覆盖支出的，不安排财政资金。第四，统筹存量与资产。结转超1年资金年底收回，结余资金及时收回；盘活低效资产，推动行政事业资产调剂、经营性资产划转或拍卖，挖潜土地资源变现。

（四）推进配套改革。第一，全过程绩效管理。绩效评估嵌入预算编制、执行、监督全流程，绩效优的项目优先保障，差的暂缓或终止预算。第二，建科学支出标准。推进通用、专用、资产配置等标准建设，“先有标准再编预算”，无标准且无法制定的原则不安排预算。第三，强化预算评审：项目需经“部门初审—财政复审—机构联审”，未评审不安排预算，引入外部评审提升透明度。第四，管控政府投资项目。决策前审核资金来源，无明确来源不批准；项目变更超规需重新审批，投资不超概算。第五，规范政府购买服务。明确购买主体边界，未列入预算的项目不购买，严禁将部门直接履职事项纳入购买范围。第六，严控预算调剂。无预算超预算支出，一般性增支优先调结构，重大紧急追加需评估后报政府审批，建立激励约束机制，优者下年优先保障。

四、组织保障措施

市委、市政府主要领导负总责，市级领导分领域推进；财政部门牵头抓总，各部门作为实施主体，加强内部协调与制度建设；同时强化政策解读、业务培训与宣传，确保改革落地见效。

政策原文：荣成市财政局关于印发《荣成市关于开展“深化零基预算改革”财政科学管理试点的实施方案》的通知