【政府采购】​​关于公益二类事业单位政府购买服务改革情况的调研

关于公益二类事业单位政府购买服务改革情况的调研

——以荣成市环境卫生服务中心垃圾清运服务为例

2016年颁布的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》指出，至2020年底，现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，全部转为通过政府购买服务方式提供。2020年财政部颁布的《政府购买服务管理办法》对事业单位在政府购买服务中的主体地位进行清晰界定，进一步指明了事业单位政府购买服务改革方向，为创新公共服务提供方式、改善公共服务供给提供了制度保障。

事业单位政府购买服务改革是新时代公共服务发展的必然要求。本文以荣成市环境卫生服务中心为对象，对公益二类事业单位政府购买服务改革情况进行调研。

一、基本情况

荣成市环境卫生服务中心改革前为公益二类事业单位，主要承担中心城区环境卫生设施的设置、修建和维护、市容环境卫生保洁和公厕规范化管理、垃圾分类推广和垃圾处理等相关职责。每年财政通过预算安排保障中心人员、车辆、材料等基本运行费用，其他经费则通过对社会提供垃圾清运服务来作为经费补充。2020-2021年通过对社会提供垃圾清运服务，累计取得政府通过政府购买服务方式拨付的收入1911万元。

二、取得的成效

（一）促进事业单位进一步完善管理机制，更好地提供公共服务。事业单位分类改革是全面深化政府管理体制改革的必然要求。通过“拨改买”改革方式，进一步理清了政府和事业单位的关系。事业单位负责提供相应的公共服务，政府部门采取购买的方式购买事业单位的服务，更加明确了政府和事业单位各自的职责，政府部门专注于社会管理的行政职责，事业单位则承接了提供公共服务的职能，实现了“管办分离”式的改革，充分发挥了市场化的正向激励作用，进一步提高了公共服务供给效率。同时，在事业单位提供服务过程中，也进一步促使事业单位不断完善各项体制机制，改善和优化公共服务供给，进一步提升事业单位自身管理能力。为进一步提升服务质量，荣成市环卫服务中心创新高效清运机制。将生活垃圾收运标准由“日产日清”提高到“随产随清”，实施“网格管理”，将中心城区分成8个清运网格，推行了“大网格双车定岗”作业模式，所有垃圾清运车配备双司机，落实“两班倒”“歇人不歇车”，城区公共部位垃圾清运达到“随有随清”效果。

（二）拓宽事业单位增收渠道，促进事业单位改善服务，不断提升管理能力。现行财政体制下，公益二类事业单位经费来源渠道单一，仅仅依靠财政拨款，在财政经济形势严峻的形势下，事业单位经费十分有限。实行“拨改买”改革后，原来由预算安排的经费改由行政主管部门通过公开、透明和以事定费的方式购买公益二类事业单位的公共服务。公益二类事业单位作为政府购买服务的承接主体，可以在自身职能范围内承接到更多的公共服务项目，由此事业单位可以通过更好地提供公共服务弥补自身经费不足。通过对外提供垃圾清运服务，荣成环卫中心2021年和2021年垃圾处理费政府购买收入分别为912万元和1000万元。在经济形势严峻，资金紧张的情况下，通过提供社会化服务有效弥补了自身经费不足，在提供高质量社会服务的同时，有效拓宽了单位收入渠道。

（三）促进事业单位加强预算管理，提高资金使用效益，保障提供服务的绩效。公益二类事业单位改革前，其单位所有收支都是由政府拨款来保障，因此在编制预算时突出“资金导向”，即尽可能多的争取到足够的资金，但在加强预算管理，提高资金使用效益方面重视程度不够，财政资金使用效率有待进一步提升。在实施“拨改买”改革后，事业单位作为政府购买服务的承接主体，就必须加强预算管理，注重绩效产出，提高资金使用绩效和项目执行效率，以高质量的绩效管理赢得更多的政府购买服务承接机会。同时，政府在购买服务时也要对承接主体的预算管理和资金使用效益等方面进行审核，倒逼事业单位加强预算管理，精打细算提高资金使用绩效，保障服务供给质效。在持续厉行节约“过紧日子”的形势下，荣成环卫中心强化预算管理，持续压缩经费，通过压缩后勤公务用车、压减人员成本、调整人工保洁和机械化作业模式等措施，大力减少一般性支出，取消不必要的支出，把有限的财政资金用在刀刃上。2021年缩减环卫运行经费1600万元。

（四）引入竞争机制，激发事业单位改革活力。改革前，事业单位支出全部由政府拨款，“旱涝保收”，完全没有竞争性，导致事业单位通过自身加压加强预算资金管理、提高服务质效的动力较弱，提供的公共服务存在效率低、质量不高的缺点。实施“拨改买”改革后，倒逼事业单位革除机制不活、创新不够、积极性不高等弊端。政府购买服务通过引入竞争机制，将事业单位与其他承接主体在市场上同等竞争，迫使事业单位必须创新思路，破除事业单位根深蒂固的“等靠要”思想，激发内生动力，不断提高自身服务质量和水平，在市场化条件下获得更多承接机会，反过来又为事业单位改革提供更多助力，形成良性循环。比如，改革前事业单位本身并不重视绩效管理，通过量化的绩效考核体系提升服务质量的动力较弱，但是通过开展政府购买服务，加强了对事业单位的监管，推动事业单位加强考核管理，提升绩效水平。为巩固垃圾清运服务效果，荣成市环卫中心主动作为，创新长效监管机制，常态化落实地面巡查+空中舶拍相结合的立体式、全方位监督管理制度。建立了电视新闻反面曝光机制、“月度+季度+半年+全年”考核机制等配套制度，有效防止环境卫生问题反弹，垃圾清运实现全域覆盖。“威海生活垃圾分类推进会”“全国村镇垃圾治理研讨会”在我市召开，对我市打造全链条式垃圾分类工作体系给予肯定。

三、存在的问题

（一）事业单位绩效考核体制还不完善，激励机制不足。推进事业单位“拨改买”改革，提升公共服务供给质量，健全完善事业单位绩效考评机制是重点，通过建立完善的考评机制，促使事业单位提高服务质量。但是公共服务内容复杂、涉及面广、被服务的群体庞大，不但要考虑经济效益，还要综合考虑社会效益等其他综合因素，导致公共服务提供的质量难以通过量化考核加以控制，服务质量难以把控。

（二）出于稳步推进支持事业单位等政策考量，政府购买服务的方式竞争性不足。从政府角度看，公益二类事业单位与行政单位存在行政隶属关系，保持公益二类事业单位稳定发展是改革首要考虑的问题。为了达到通过政府购买服务支持公益二类事业发展的目的。现阶段，往往采用政府直接委托或者单一来源采购方式向事业单位购买服务，在一定程度上排除了市场上其他社会主体的参与，不符合公平、公开、竞争的政府购买服务原则，在一定程度上也不利于事业单位改革，不利于其他社会主体的培育，也不利于政府转变职能。

（三）事业单位改革动力不足，缺乏有效的激励约束机制。作为事业单位与行政主管部门有着隶属关系和千丝万缕的联系，在事业单位改革前，事业单位对于通过政府购买服务实施改革，从政府拨款变为“按劳取酬”是迫于压力的被动改革，是外部压力而非内生动力下的改革，积极性不高。而作为行政主管部门因为改革稳定性等因素考量，推进改革不够彻底。如果不能建立有效的激励约束机制，提高主管部门和事业单位两方面的积极性，难以真正推动工作开展。从约束机制来看，虽然目前各级都发布了政府购买服务指导目录，并且纳入了部门预算编制，但自上而下却没有明确可行的量化目标要求和考核标准，因此，如果不引入分配激励机制，提高收入分配灵活性和自主性，将难以从根本上调动事业单位参与政府购买服务的积极性。

（四）政府购买服务相关监管制度不完善。与政府购买服务相应的监管制度尚需完善，政府不但要向事业单位购买公共服务，还要承担相应监管责任，不但要监管服务项目的实施过程，还要在服务项目完成时进行绩效评价，明确可量化的指标和工作流程。

四、意见建议

（一）要健全制度强化政策保障。要明确公共服务承接主体范围，明确政府购买各类服务的委托方向；要健全完善政府购买服务承接办法，让政府购买服务在实施过程中有理可依、有据可循；要完善相应的监督管理体系，通过完善的监督管理更好地发挥政府购买公共服务在推进公益二类事业单位改革中的作用。在购买程序方面，要进一步完善政府购买服务目录，对不同类型的公共服务有针对性地制定采购方式、招标程序、绩效评估、采购资金审查以及监督管理措施，尽量减少政策从中央到地方过程中产生的偏差；要保证购买程序的公开透明，完善信息公开制度。

（二）要开展绩效考核，形成激励机制。完善公益二类事业单位的绩效考核标准是推进改革的必要条件。广泛开展 事业单位绩效考评工作，是全方位提升事业单位监管、提升事业单位公益特性、提高事业单位公共服务水准的重要举措 。 政府购买服务由于其无形且难量化的特点，导致难以建立有效的绩效考核标准，而公共服务更是具有庞大的被服务群体 ， 使服务质量追踪难上加难。因此开展事业单位的绩效考核工作显得尤为重要。要按照全面预算绩效管理的要求，建立事前绩效目标制定、事中绩效跟踪监控、事后绩效评价的绩效管理闭环系统，制定标准化、可操作性强的绩效评价标准，要评估购买公共服务的效果，加强绩效评估结果应用，切实提高财政资金使用效益，向社会提供更高质量的公共服务 。

（三）要加强公益二类事业单位管理。要严格控制事业单位的机构编制，做到只减不增，将更多的公共服务职能交给社会组织，不断激发社会组织的活力；要推进事业单位体制机制改革，更好地适应政府购买服务的背景，理顺事业单位与政府之间的关系，明确二者的职责配置，建立健全法治结构，为与社会组织的公平竞争创造良好的法律环境。加强事业单位与社会组织的共同建设，公益二类事业单位的良好发展离不开社会组织的支持与协调，要同步发展，齐驱并进。

（四）要互促共进，扶持社会组织积极参与政府购买服务。公益二类事业单位隶属于政府相关行政主管部门，在政府大力推进政府购买服务的大背景下，因为稳妥推进改革、平衡各方利益等现实考量，公益二类事业单位在政府购买服务改革过程中往往能享受到行政主管部门直接将政府购买服务项目直接委托给所属事业单位等政策优惠，导致其他社会组织无法与事业单位公平竞争。其次，事业单位提供的公共服务因其专业性不足、体制机制制约等原因，也存在效率低下、质量不高等缺点，需要发育完善的社会组织承担一部分公共服务，弥补事业单位在公共服务提供上的不足。要在政策上引导和支持社会组织积极参与政府购买服务，激发社会组织参与购买服务的活力，提升社会组织承担公共服务的能力和水平，引导公益二类事业单位与社会组织在政府购买服务层面形成相互补充、相互协调的格局。