荣成市人民政府关于印发《荣成市全面推进依法行政第五个五年规划（2011—2015年）》的通知

各镇人民政府，经济开发区、石岛管理区管委会，各街道办事处，市政府各部门、单位：
现将《荣成市全面推进依法行政第五个五年规划（2011—2015年）》印发给你们，请认真贯彻施行。



                   二〇一一年十一月二十五日 
荣成市全面推进依法行政第五个五年规划
（2011—2015年）

为深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号，以下简称《决定》）和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号，以下简称《意见》），推进依法行政，实现建设法治政府的奋斗目标，根据《山东省依法行政第五个五年规划（2011-2015年）》和《荣成市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，编制本规划。
一、指导思想和基本要求
　　1.指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，坚持以人为本、执政为民，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，全面推进依法行政，加快实现建设法治政府的奋斗目标，为我市实现“十二五”国民经济和社会发展规划目标，促进经济社会科学发展，构建社会主义和谐社会，提供更加坚实的法治保障。
2.基本要求。全面推进依法行政、建设法治政府的目标有效实现；合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一的基本要求有效落实；服务政府、廉洁政府、高效政府等政府自身建设在法治轨道上实现有机统一。
———加快转变政府职能，改革和创新行政管理方式，提高政府服务能力。
　　———完善行政决策机制，规范行政决策程序，推进决策的民主化、科学化和规范化。
　　———加强和改进制度建设，创新工作方式方法，提升制度建设质量。
　　———严格规范公正文明执法，强化行政执法监督协调，实现行政执法法律效果与社会效果的统一。
　　———完善行政争议解决机制，妥善化解行政争议，保障社会长期和谐稳定。
　　———建立健全科学合理的法治政府考核体系，实现依法行政各项工作的及时、动态、量化评价。
　　———提高行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的意识和能力，形成尊重法律、崇尚法治的浓厚氛围。
二、主要任务
（一）深化行政管理体制改革
　　3.加快转变政府职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，努力促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。全面正确履行政府职能，改善经济调节，严格市场监管，更加注重社会管理和公共服务，加快以改善民生为重点的社会建设。健全政府对所属部门职能争议的协调机制。
　　4.继续创新行政管理方式。推行行政指导、行政规划等柔性管理方式，积极探索协商、选择、间接的管理机制。实施电子政务，实现市镇政府及政府部门之间信息互通、资源共享和有效的行政协作。加强行政服务中心和镇街便民中心体系建设，实现政务公开、行政审批、电子政务、信息发布、行政投诉办理职能有机统一，为群众提供便捷、优质、高效的政务服务。将政府服务质量管理的持续改进与行政执法责任制动态调整、评议考核有机结合，不断提高政府的执行力。
5.加强和创新社会管理。认真落实国家和省有关社会管理创新的规定，努力构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。不断加强社会管理制度创新，健全群众利益协调、群众权益保障、劳动关系协调、社会矛盾调处等机制，统筹协调各方面的利益关系。进一步转变社会管理理念，发挥非强制性手段在社会管理中的作用，做到管理与服务相结合。探索创新基层社会管理服务体系，夯实基层社会管理服务的根基，发挥基层群众组织、企事业单位和村(居)民自治组织在社会管理服务中的作用
　　6.全面推进政务公开。落实《政府信息公开条例》，保障行政相对人的知情权、参与权、表达权和监督权。继续创新和拓展政府信息公开载体和渠道，增强政府信息发布功能，实现政府信息公开数字化、便捷化。强化财政预算等重点领域、重点环节的政府信息公开，推进行政权力运行公开、公共企事业单位办事公开和基层政务事务公开。
7.深化行政审批制度改革。进一步清理现有行政审批事项，规范行政审批行为，建立健全行政审批权力运行监督体系。继续推行首问负责制、绿色通道制等制度，加强和改进“一站式”服务，建立网上审批系统，提升行政审批效能。探索相对集中行政许可权。依法理顺我市重点镇有关行政审批权限。市政府工作部门行政审批全部实现全程电子监察。
　　（二）提高行政管理水平和效能
　  8.全面提升行政管理水平。依法制定并执行国民经济和社会发展规划及其各类专项规划。规范行政机关签订合同工作，将行政机关签订普通民事合同和国有资产转让、政府采购、招商引资等行为纳入规范化管理轨道。对涉及面广、影响较大的政府民事行为，在书面合同正式签订前，要由政府法制机构进行合法性审查。进一步完善应急管理体制机制及各类应急预案，全面提升应急管理水平。坚持依法依规处理各种突发事件，预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，保护人民群众生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。
    9.健全完善公共资源交易运行机制。完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，推进公共资源交易统一集中管理，逐步拓展公共资源市场化配置的实施范围，确保公共资源交易公开、公平、公正。积极为公共资源交易搭建平台、提供服务。
　　10.严格规范政府投资行为。不断完善政府投资管理制度，提高投资质量和效益，明确界定政府投资的范围、权限和程序，防范投资风险。严格执行投资项目审批、核准、备案等管理程序，确保工程项目的审批合法、公开、透明。政府投资工程的勘察、设计、施工和监理等要依法进行招标，重大项目等要按照规定在政府网站上予以公布，确保按法定要求使用各类政府投资资金。推行政府投资项目专家评议、论证、公示和责任追究制度。
（三）健全依法科学民主决策机制
　　11. 合理确定重大行政决策事项范围。凡是经济和社会发展重大政策措施的制定，国民经济和社会发展规划与年度计划、各类总体规划、重要的区域规划和专项规划的编制，财政预算和决算的编制，重大政府投资项目和重要财政资金安排，重大国有资产处置，资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等方面重大政策措施的制定，重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整，行政管理体制改革重大措施的制定等事项都属于重大行政决策事项，需向社会公布。
12.实行重大行政决策征求意见制度。作出重大行政决策，要通过召开座谈会、论证会等形式广泛听取有关方面的意见。对涉及公民、法人和其他组织切身利益的重大行政决策，除依法不得公开的事项外，要通过网络、新闻媒体等形式，向社会公开征求意见。决策事项承办单位要充分采纳合理意见；未予采纳的，要以适当方式说明理由。对专业性和技术性强、复杂疑难的重大行政决策，要组织专家对决策方案的必要性、科学性、可行性进行论证，为科学决策提供依据。
13.完善重大行政决策听证制度。对可能影响社会稳定、公众对决策方案有重大分歧或者法律、法规、规章规定应当听证的重大行政决策，要进行听证。选择听证代表，要根据听证公告确定的条件、不同利益代表比例相当的原则和受理申请的先后顺序，合理确定听证代表，使选择的听证代表具有广泛的代表性。申请参加听证会的人数较多的，要随机选择听证代表。听证代表的基本情况要向社会公布。听证主持人根据笔录制作的听证报告，要作为行政决策的重要依据。
14.建立重大行政决策风险评估制度。对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的重大行政决策，要进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要通过舆情跟踪、社会调查、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。风险评估结果要作为决策的重要依据；未经风险评估的，不得作出决策。
15.完善重大行政决策合法性审查制度。重大行政决策方案提交政府常务会议前，决策事项承办单位要将方案交由政府法制机构进行合法性审查；未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论，决策机关不得作出决策。重大行政决策要经政府常务会议集体讨论，并由行政首长作出决定。
16.健全重大行政决策后评估制度。重大行政决策实施一段时间后，决策机关要跟踪了解决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，对决策执行效果进行全面评估，并将评估结果向社会公布。要探索决策实施部门评估、专家评议、管理相对人评价相结合的评估方式，提高决策评估的科学性。决策机关要根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。
17.完善重大行政决策责任追究制度。对超越决策权限进行决策、违反决策程序进行决策、决策出现重大失误或者依法应当作出决策而不作出决策，造成重大损失的，按照“谁决策、谁负责”的原则，依照国家和省有市关规定，严格追究有关责任人的责任。
（四）进一步提高制度建设质量
　　18.健全规范性文件制定程序。市镇政府及市政府各部门要严格依法制定规范性文件，制定对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要采取多种形式，公开征求社会公众的意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议集体讨论决定后由主要负责人签署。未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。实行规范性文件统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。对市镇政府及市政府工作部门制定的规范性文件，政府法制机构要按照《山东省行政程序规定》的有关规定，进行统一登记、统一编制登记号，并按照规定时限交由市政府办公室通过政府公报、政府网站统一公布。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。
19．建立规范性文件有效期制度。规范性文件要载明有效期和施行日期。规范性文件有效期为3年至5年；标注“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期为1年至2年。有效期届满的，规范性文件自动失效。规范性文件施行日期与公布日期的间隔一般不得少于30日。规范性文件公布后不立即施行将影响法律、法规、规章、上级规范性文件执行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，可以自公布之日起施行。制定机关或组织实施机关要于规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续执行的，重新登记、编制登记号、公布，并自公布之日起重新计算有效期；需要修订的，要按照制定程序办理。
20. 强化规范性文件备案审查。要严格按照《山东省行政程序规定》的规定，做好规范性文件备案审查工作。市政府及政府办公室的规范性文件，要自统一公布之日起30日内向威海市政府报送备案。部门规范性文件和经济开发区、石岛管理区及镇政府的规范性文件，经市政府法制机构统一登记、编制登记号后，不再另行报送备案。建立规范性文件异议处理制度，公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的，可以向制定机关或者政府法制机构提出书面审查申请，接到申请的制定机关或者政府法制机构要依法作出处理，并将处理结果书面告知申请人。
（五）严格规范行政执法
　　21.完善行政执法体制机制。深入推进行政执法体制改革，继续完善相对集中行政处罚权制度，不断扩大相对集中行政处罚权的实施领域。加强对委托执法行为的规范。行政机关委托其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织行使行政执法权，要与受委托行政机关、组织签订书面委托协议，并报市政府法制机构备案。建立行政执法协调机制。部门之间因执行法律、法规、规章发生争议的，由争议各方协商解决；协商不成的，由市政府法制机构协调处理；涉及重大事项的，由政府法制机构提出意见，报市政府决定。
22.规范行政执法裁量权。进一步完善行政裁量权基准制度，细化量化行政执法的条件和处罚幅度，严格规范裁量权的行使。行政执法机关处理违法行政行为的手段和措施要适当、适度，采取的措施要与执法目的相当，避免给当事人权益造成不必要的损害。对轻微违法行为推行“首违不罚”制度，对危害后果轻微或者违法后果能够及时消除的违法行为，要先进行告诫、教育，并责令改正；对拒不改正的，再依法作出处理。加大对严重违法行为的行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，提高执法效能，避免执法缺位、不作为，切实维护公共利益和经济社会秩序。政府法制机构要加强对规范行政执法裁量权的指导，避免行政执法的随意性，确保公正执法。
23.健全行政执法程序。落实《山东省行政程序规定》，切实加强程序建设，完善行政执法程序尤其是行政强制程序，细化执法流程，明确执法步骤、环节和时限，确保程序公正。行政执法部门要根据回避、公开、当事人参与、诚实守信、保障救济权利等程序要求，在各自职责权限范围内，编制本系统行政执法操作指南，明确执法主体、权限、程序等方面的具体规范，并向社会公布，接受公众监督。健全行政执法取证规则，规范取证活动，杜绝违法取证行为。健全行政决定告知制度，在作出行政决定前，依法告知行政相对人依法享有的陈述权、申辩权、听证权、救济权等权利。进一步规范行政执法检查活动，防止随意检查、执法扰民。
24.深入推行行政执法责任制。继续深入推行政执法责任制，进一步落实完善行政执法责任制各项规定和配套制度。根据法律、法规、规章的制定、修改、废止情况及时调整、梳理行政执法依据，清理行政执法主体，明确行政执法职权、机构、岗位、人员和责任，并向社会公布。要按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，重点做好行政强制实施主体的清理工作。采取各种形式广泛听取公众的意见，不断完善并认真落实案件质量考核、错案责任追究、满意度测评等工作。加强行政执法评议考核，行政执法部门每年要对本部门行政执法人员的执法情况进行评议考核，评议考核结果作为行政执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。
25.完善行政执法案卷评查制度。建立健全行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷管理制度，对行政执法活动的记录、证据、执法文书进行立卷归档。完善行政执法案卷的评查规则，对案卷内容的完整性、证据的充分性、法律适用的正确性、裁量的合理性、程序的正当性、案卷的整洁性、文书的规范性进行全面评查。坚持案卷评查工作的常态化。政府法制机构要每年组织开展行政执法案卷评查工作，纠正执法案卷制作、归档中不规范的问题。行政执法部门对评查结论指出的问题，要在6个月内采取相应措施予以改正，并将有关改正情况向市政府法制机构反馈。
26.加强行政执法队伍管理。严格执行行政执法人员资格管理制度，狠抓行政执法纪律和职业道德教育，全面提高行政执法人员素质。实行行政执法人员持证上岗制度。拟从事行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收等行政执法工作的国家公务员和符合法律、法规、规章规定条件的人员，要取得行政执法证件，持证上岗；未取得行政执法证件的，不得从事行政执法活动。实行听证主持人持证上岗制度。在行政执法活动中担任听证主持人的，要取得相应的资格证书；未取得资格证书的，不得担任听证主持人。
（六）不断强化对行政行为的监督
27.自觉接受人大、政协监督。市镇政府要依法接受人大及其常委会的监督，执行人大及其常委会的决议、决定，认真办理人大代表关于政府工作的建议、批评和意见。对事关改革发展稳定大局、人民群众切身利益和社会普遍关心的热点问题，要主动向人大报告。要自觉接受政协的民主监督，认真倾听政协对政府工作的批评、意见和建议，进一步完善接受政协民主监督的方式，认真办理政协委员关于政府工作的提案。
28.主动接受司法监督。积极配合人民法院的行政审判活动，对人民法院依法受理的行政诉讼案件，行政机关要及时答辩，按时提供有关证据、依据，积极出庭应诉。进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度，对重大行政诉讼案件，行政机关主要负责人要出庭应诉。要尊重并自觉履行人民法院依法作出的生效判决、裁定，认真对待并及时研究处理人民法院的司法建议。加强行政机关与人民法院工作情况交流，及时了解和解决行政诉讼中反映出的行政执法问题，不断提升依法行政能力。
29.高度重视社会监督。完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。高度重视舆论监督和网络监督，支持新闻媒体和网络对违法或者不当的行政行为进行曝光，建立及时处理新闻媒体、网络反映问题的协调机制，完善新闻发布会、情况通报会制度。对人民群众检举、新闻媒体和网络反映的问题，要认真调查核实，及时依法作出处理。对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。对检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人进行打击、报复的，要依法追究有关人员的责任。
30.着力强化专门监督。充分发挥审计、监察等专门监督的作用，保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。审计部门要着力加强财政专项资金和预算执行审计、重大投资项目审计、金融审计、国有企业审计、经济责任审计等工作，加强社会保障基金、住房公积金、扶贫救灾资金等公共资金的专项审计。监察部门要全面履行法定职责，积极推进行政问责和政府绩效管理监察，严肃追究违法人员的责任，促进行政机关廉政勤政建设。
31.切实加强执法监督。市政府法制机构要加大对行政执法行为的监督检查力度，围绕社会热点、难点问题及重要法律法规的实施情况，进行专项监督检查。对执法工作中存在的问题要及时制作处理意见书，被监督主体要及时整改并将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报政府法制机构。建立重大行政决定备案制度。对重大行政处罚决定、重大行政许可决定、重大行政强制决定等重大行政决定，向市政府法制机构备案。进一步加大行政执法监督力度，由市政府法制机构聘任行政执法监督员，并颁发行政执法监督证。
32.建立健全责任追究制度。大力推动行政监察、行政复议、审计等监督方式的衔接，建立科学的责任追究机制。市镇政府要建立健全责任追究制度，明确责任追究的主体和权限、对象和事由、程序和方式。要严格执行国家和省有关责任追究的规定，坚持有错必纠、有责必问。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，有关部门要按照规定及时启动责任追究程序，依法追究责任。
（七）着力完善社会矛盾纠纷化解机制
33.建立社会矛盾排查机制。加大对社会矛盾纠纷的排查调处力度，坚持定期排查和重点时期排查相结合，重点对涉及城市建设和管理、土地和房屋征收、社会保障、企业改制、环境保护等容易引发行政争议的领域进行排查，及时发现、化解社会矛盾。对可能引发行政争议的苗头和隐患，市镇政府及政府各部门要及时分析原因，制定应对措施，把矛盾解决在基层，化解在初发阶段和行政机关内部。
34.完善社会矛盾纠纷调解机制。建立由市政府负总责、市政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解矛盾纠纷中的作用。各部门对依法属于本部门调解范围的矛盾纠纷，要根据法律、法规、规章和政策规定积极进行调解；涉及多个部门的矛盾纠纷，由市政府法制机构或者大调解工作平台指定的部门牵头调解。政府法制机构要会同有关部门加强行政调解制度建设，科学界定行政调解范围，规范行政调解程序。认真实施《中华人民共和国人民调解法》，充分发挥村(居)民自治组织的自治和协调作用。推动行政调解与人民调解、司法调解、仲裁调解相衔接的大调解联动机制的有效运行。
35.加强行政复议工作。充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，将行政复议工作纳入市政府和政府各部门目标责任制。要进一步畅通行政复议申请渠道，简化申请手续，方便当事人提出申请。严格依照法律、法规规定的范围、程序受理行政复议申请，依法保障公民、法人和其他组织获得行政救济的权利。规范办理行政复议案件方式，对事实清楚、争议不大的行政争议，采取简易程序，高效、便捷地予以解决；对涉及当事人重大权益的行政复议案件，要进行现场调查，充分听取各方意见，核实相关证据，查明事实。要善于运用听证等公开审理的方式审理行政复议案件，逐步扩大公开审理范围。探索建立行政首长审理行政复议案件和专家参与行政复议案件审理制度。注重运用调解、和解方式解决行政纠纷，调解、和解达不成协议的，要及时依法公正作出行政复议决定。行政机关要严格履行行政复议决定，对拒不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，要依法严肃追究有关人员的责任。要健全行政复议机构，充实行政复议工作人员，切实提高行政复议能力和水平。建立健全适应行政复议工作特点和实际需要的激励机制和经费装备保障机制，设立行政复议案件审理室、听证室、接待室等行政复议工作场所，配备必要的交通工具和影像设备，为行政复议提供物质保障。
36.健全信访工作制度。健全信访事项受理、办理、复查、复核制度，提高信访事项办理质量和效率，切实解决公民、法人和其他组织反映的问题和提出的建议、意见或者要求。完善信访反馈与政策研究联动机制，针对信访工作中发现的带有普遍性的问题，及时完善和调整相关政策。促进信访与诉讼、复议、仲裁、执法监督相配合，积极引导信访当事人通过法律途径解决矛盾和纠纷。
（八）继续强化依法行政的培训考核
37.落实法律知识学习培训制度。坚持领导干部学法制度，做到计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。要通过市政府常务会议会前学法、专题法制讲座等形式，组织领导干部学习有关法律知识。市镇政府每年要至少举办2期领导干部依法行政专题研讨班。实行行政机关工作人员学法制度。市行政学院和公务员培训机构在培训公务员的年度教学计划中，要安排依法行政教学内容。加强行政执法人员和听证主持人培训工作。市政府法制机构要按照《山东省行政程序规定》和《山东省行政执法证件管理办法》的规定，对行政执法人员和听证主持人进行有关法律知识培训。行政执法部门、单位要组织行政执法人员参加公共法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训。培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的重要依据。行政执法人员适用法律知识培训、轮训的费用列入财政预算，由市财政予以保障。
38.完善依法行政工作考核制度。加强依法行政工作考核，将依法行政工作考核纳入市政府目标考核、绩效考核评价体系，并增加依法行政工作考核在政府目标考核、绩效考核评价体系中的比重。进一步完善依法行政工作考核标准，修订依法行政工作考核内容。依法行政工作考核由市政府法制机构负责，考核结果作为市镇政府和政府各部门领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。
（九）切实加强依法行政的组织领导
39.健全推进依法行政的领导体制和机制。市镇政府及市政府各部门的主要领导是本部门、单位推进依法行政的第一责任人，对本部门、单位推进依法行政工作负总责。市政府和市政府部门要建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，将依法行政任务与发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。市政府常务会议每年至少要听取2次依法行政工作汇报，认真研究解决我市依法行政工作中存在的突出问题，研究部署全面推进依法行政、加强法治政府建设的具体任务和措施。要着重抓好基层政府的依法行政工作，明确提出对镇政府依法行政的要求，落实相关责任。
40.加大依法行政经费保障力度。行政执法机关履行法定职责所需经费要统一纳入财政预算予以保障，不得以任何形式将行政执法经费与罚没收入、行政收费等事项挂钩。行政执法机关的经费在充分保障行政执法的基础上，要重点保障执法人员培训、执法装备等提高依法行政能力的支出。市政府设立依法行政专项经费，保证推进依法行政工作的经费支出，并用于对依法行政先进单位和个人的表彰和奖励。
41.加强政府法制机构和队伍建设。市政府及政府各部门要充分发挥政府法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用。进一步加强政府法制机构建设，使政府法制机构的规格、编制、经费与形势发展要求相适应，与其承担的职责和任务相适应。要从机构、人员等方面重点加强镇政府依法行政能力建设，使法制工作人员的配备与镇政府依法行政的任务相适应。加大政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度。进一步完善政府法制机构负责人列席政府常务会议等相关制度。政府法制机构及其工作人员要大力提高新形势下做好政府法制工作的能力和水平，努力当好政府在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。